Verbeteren scholingsbeleid Scholing vermindert de aansluitingsproblemen op de arbeidsmarkt en verhoogt daarmee de arbeidsdeelname en verlaagt de werkloosheid. Scholing is een zaak van verschillende partijen. De overheid heeft een belangrijke rol bij het stimuleren van een goed opgeleide beroepsbevolking. Werkgevers en werknemers zijn zelf verantwoordelijk voor scholing binnen bedrijven. De uitkeringsinstanties (UWV en gemeenten) zijn verantwoordelijk voor scholing van mensen zonder werk. De Raad vindt dat scholing als arbeidsmarktinstrument moet worden gericht op:
Bijzondere aandacht bij scholing moet volgens de Raad uitgaan naar de ‘integratietrajecten’ voor inburgeraars en vluchtelingen met een verblijfstatus. Gemeenten zijn daar primair verantwoordelijk voor. De Raad vindt het een goede zaak dat de verantwoordelijkheid voor inburgering ook wordt opgepakt door het bedrijfsleven via de pilots ‘werkgebonden inburgeringstrajecten’. Voorstel van de Raad is om de nu bestaande fiscale scholingsaftrek voor werkgevers te verbeteren. Werkgevers dienen gestimuleerd te worden om te investeren in de startkwalificaties van hun werknemers. Daarom kan de scholingsaftrek voor werkgevers bij dit type scholing worden verhoogd. Als startkwalificaties worden verkregen met behulp van erkenning van verworven competenties (zogenaamde ‘EVC-procedures’), moeten de kosten die daarmee gepaard gaan, onder de fiscale faciliteit voor werkgevers vallen. Ook de werkgevers in de non-profit sector moeten op een zelfde wijze kunnen profiteren van deze maatregelen. Dat is nu nog niet het geval. Werknemers en werkzoekenden die op eigen kosten een opleiding volgen om startkwalificaties te krijgen, moeten naar de mening van de Raad ook een hogere fiscale tegemoetkoming krijgen. De aftrek kan zó worden vormgegeven dat tweederde van de gemaakte studiekosten worden vergoed. Ten slotte: de ontheffing van de sollicitatieplicht die uitkeringsgerechtigden krijgen bij het volgen van scholing wordt aangepast. Deze zou alleen nog moeten gelden voor kwalificerende scholing, gericht op het behalen van landelijk erkende diploma’s of deelcertificaten. Zo wordt voorkomen dat mensen langdurig werkloos wórden doordat zij langdurig scholing volgen. De Raad heeft om die reden ook een sterke voorkeur voor combinaties van scholing met werk, zodat personen niet onnodig lang buiten de arbeidsmarkt staan. Beleid dat het arbeidsaanbod vergroot Een groot deel van het potentiële arbeidsaanbod blijft onbenut, ondanks de vele jaren van achtereenvolgende economische groei en krapte op de arbeidsmarkt. Het gaat om mensen met en zonder een uitkering. Van de meer dan een half miljoen mensen met een werkloosheids- of arbeidsongeschiktheidsuitkering is een groot deel niet verplicht om zelf naar werk te zoeken. Bovendien wordt in de uitvoering vaak informeel gedoogd dat er geen werk wordt gezocht door mensen die daartoe wél verplicht zijn. Mensen met een uitkering krijgen vaak ook niet de ondersteuning die zij nodig hebben op de weg terug naar de arbeidsmarkt. Het kabinetsbeleid, gebaseerd op Europese afspraken over werkgelegenheid, om nieuwe werkzoekenden te helpen ter voorkóming van langdurige uitkeringsafhankelijkheid, schiet tekort. Veel ‘reïntegratietrajecten’ resulteren niet in een baan. Dit komt onder meer doordat nog niet duidelijk wat er te koop is op de markt voor reïntegratie. Deze ‘reïntegratiemarkt’ werkt nog niet goed (genoeg). Werkzoekenden zónder uitkering zijn van groot belang voor de arbeidsmarkt. Een groot deel van de groei van de werkgelegenheid in de afgelopen jaren is immers op het conto gekomen van mensen die voorheen niet actief waren op de arbeidsmarkt. Ook in de komende jaren zal een verdere stijging van de arbeidsdeelname in belangrijke mate moeten komen van deze groep. Voorstel van de Raad is dat de mensen die nú een arbeidsongeschiktheids-uitkering hebben betere ondersteuning krijgen. Een belangrijk deel van deze groep acht zichzelf in staat om weer aan het werk te gaan. De Raad vindt dat een maximale inspanning nodig is om gemotiveerde arbeidsgehandicapten die aan het werk willen hierbij te ondersteunen. Het Uitvoeringsorgaan Werknemersverzekeringen (opvolger van onder andere het GAK) zou hiertoe een laagdrempelig informatie- en verwijspunt voor deze groep kunnen inrichten. Mensen met een arbeidsongeschiktheidsuit-kering krijgen recht op een reïntegratie-advies over de weg terug naar de arbeidsmarkt. Bij een dergelijk advies hoort ook dat zij recht krijgen op noodzakelijke reïntegratie-activiteiten en recht op aanvraag van een zogenaamd ‘persoonsgebonden reïntegratiebudget’. Als zij opnieuw ziek worden en terugvallen op de WAO, gaan zij er niet in inkomen op achteruit. Ook werkgevers krijgen dan een compensatie, zodat zij geen grote financiële risico’s lopen als zij oudere en langdurig arbeidsgehandicapten aannemen. Als het UWV samen met de cliënt vaststelt dat er mogelijkheden zijn voor werkhervatting en het UWV ook daadwerkelijk de terugkeer naar de arbeidsmarkt ondersteunt, dan mag van de cliënt verwacht worden dat hij zelf ook actief zoekt naar werk. De Raad stelt voor dat de WAO zó wordt aangepast, dat voor arbeidsgehandicapten uiterlijk aan het eind van de reïntegratieactiviteiten dezelfde inschrijf- en sollicitatieplicht gaat gelden als voor niet-arbeidsgehandicapte werkzoekenden. Bijna een kwart van de mensen met een WW-uitkering is nu ontheven van de sollicitatie-plicht omdat zij ouder zijn dan 57,5 jaar. Het kabinet heeft eerder onderzoek aangekondigd naar de arbeidsmarktkansen van oudere werknemers. Mede afhankelijk van de uitkomsten van dit onderzoek, zijn verschillende mogelijkheden denkbaar, uiteenlopend van het volledig handhaven van de ontheffing van de sollicitatieplicht tot en met het volledig schrappen van deze ontheffing. Een volgens de Raad realistische tussenvariant zou kunnen zijn om nieuwe werklozen van 57,5 jaar en ouder niet onmiddellijk na instroom in de uitkering te ontheffen van de sollicitatieplicht. Zij hebben op dat moment immers nog recente werkervaring. Voorwaarde voor invoering van deze tijdelijke sollicitatieplicht is dat de Centra voor Werk en Inkomen deze oudere werkzoekenden ook daadwerkelijk actief ondersteunen bij het vinden van werk. Het kabinet heeft gekozen voor een private uitvoering van reïntegratieactiviteiten. Om te zorgen dat cliënten adequate ondersteuning krijgen, is het wenselijk dat de verantwoordelijke instanties weten wat er te koop is op deze markt voor reïntegratie en tot welke resultaten dat leidt. De informatie van de uitkeringsinstanties (UWV en gemeenten) over de resultaten van reïntegratie-activiteiten dienen per reïntegratiebedrijf publiek beschikbaar te worden gesteld. Armoedeval en productiviteit Werk moet lonen. Voor de werknemer én de werkgever, vindt de RWI. Mensen met een uitkering gaan er nu vaak financieel niet of nauwelijks op vooruit, als zij hun uitkering inwisselen voor een baan. Dit komt doordat zij inkomensafhankelijke voordelen kwijt raken als zij meer gaan verdienen. Werk loont dan dus niet voor mensen met een uitkering (‘armoedeval’). Dat geldt soms ook voor werkgevers. Een deel van de (laagopgeleide) beroepsbevolking heeft een productiviteit die lager uitvalt dan de loonkosten op het niveau van het wettelijke minimumloon of de laagste CAO-schaal (‘productiviteitsval’). Hierdoor worden de arbeidsmarktkansen van dit deel van de beroepsbevolking structureel bedreigd. Zorgen dat werk loont – zowel voor de werknemer als de werkgever – is volgens de RWI een kwestie van lange adem, waarbij concrete stappen van jaar tot jaar wellicht meer vruchten afwerpen dan grootscheepse stelselherzieningen. De Raad adviseert het kabinet daarom de premievrije voet in de werkloosheidspremie (AWF) op 1 januari 2003 af te schaffen. Dit is mogelijk zonder negatieve inkomensgevolgen door tegelijkertijd de AWF-premie fors te verlagen. De grote vermogens- en exploitatie-overschotten in het werkloosheidsfonds maken dit mogelijk. De Raad stelt ook voor de fiscale arbeidskorting die alle werknemers ontvangen zó aan te passen dat deze al volledig tot uitbetaling komt bij 70 procent (in plaats van nu nog 100 procent) van het wettelijk minimumloon. Dit sluit aan bij het inkomen van een alleenstaande bijstandsgerechtigde. Deze gerichte verhoging van de arbeidskorting komt vooral ten goede aan werkzoekenden die het meest last ondervinden van de armoedeval. Om te zorgen dat werk ook loont voor mensen met kinderen, stelt de Raad voor om de minimumbijdrage die ouders moeten betalen voor de kinderopvang te laten gelden tot een inkomen van 130 procent van het minimumloon. Dit voordeel wil de Raad ook laten doorwerken naar hogere inkomensniveaus, deels om te voorkomen dat de armoedeval alleen maar naar een ander niveau verschuift en deels omdat lagere kinderopvangkosten een belangrijke stimulans kunnen zijn voor de arbeidsdeelname van mensen zonder uitkering. De Raad is van mening dat de fiscale tegemoetkoming voor werkgevers in de loonkosten voor laagbetaald werk (SPAK) in essentie moet blijven bestaan. De SPAK blijkt een effectieve maatregel die laagbetaalde werkgelegenheid behoudt en vergroot. De Raad vindt het van groot belang dat werklozen en arbeidsgehandicapten beter en sneller geholpen worden bij het vinden van een baan. Daarom stelt de Raad voor dat de huidige loonkostensubsidies (de vermindering langdurig werklozen, de WIW-werker-varings-plaatsen en de Rea-premiekorting, allemaal met afwijkende doelgroepen en voorwaarden) worden vervangen door één nieuwe, uniforme regeling. Werkgevers die een werkloze (langer dan zes maanden werkloos) of een arbeidsgehandicapte aannemen, kunnen in dit voorstel zélf een afdrachtskorting toepassen op de af te dragen loonbelasting van 7500 euro in de eerste 18 maanden na indiensttreding. Naast deze fiscale loonkostensubsidie kan de uitkeringsinstantie (UWV en gemeenten) met de werkgever afspraken op maat maken over kosten van scholing, begeleiding en aanpassing van de werkplek. Werklozen en arbeidsgehandicapten die aan de doelgroepcriteria voldoen, worden voortaan standaard hierover geïnformeerd, zodat zij potentiële werkgevers kunnen wijzen op de subsidie die zij ‘waard’ zijn. Hierdoor ontstaat een soort ‘voucher’ dat werkzoekenden de mogelijkheid biedt om op eigen initiatief de kans op terugkeer naar de arbeidsmarkt te verbeteren. Gesubsidieerde arbeid moderniseren Gesubsidieerde arbeid is het sluitstuk van het arbeidsmarktbeleid, als alle andere inspanningen gericht op werkhervatting – al dan niet met behulp van de nieuw vorm gegeven tijdelijke loonkostensubsidie - niet hebben geresulteerd in een baan. Het overheidsbeleid voor gesubsidieerde banen kan niet los worden gezien van de situatie op de arbeidsmarkt. Ondanks de vele jaren van economische groei en van de enorme toename van het aantal banen, is het aantal langdurig werklozen nog altijd hoog. De Raad wenst het stelsel van gesubsidieerde arbeid te moderniseren. De Raad vindt het belangrijk dat er reguliere, laagbetaalde banen in de collectieve sector beschikbaar blijven voor langdurig werklozen en arbeidsgehandicapten die langdurig geen baan hebben kunnen vinden. Deze extra banen aan de onderkant van het loongebouw hebben zich inmiddels bewezen in onder meer zorg, welzijn, kinderopvang en hebben een bijdrage geleverd aan het vergroten van de veiligheid. De Raad vindt omzetting van deze In- en Doorstroombanen in reguliere, maar voor de doelgroep gereserveerde functies, voor de hand liggen. Na de omzetting blijven gemeenten de regie houden over de functies, maar de Raad vindt dat de gereserveerde banen alleen nog mogen worden gerealiseerd bij werkgevers waar een CAO (of soortgelijke regeling) van toepassing is. Ook wil de Raad een aantal voorwaarden schrappen die aan de huidige functies verbonden zijn, maar die niet passen bij reguliere functies. Als gevolg van de voorstellen van de Raad verdwijnt de WIW als gemeentelijk arbeidsmarktinstrument, met dien verstande dat voor huidige werknemers in WIW-verband baanzekerheid wordt gegarandeerd. Op dit moment is sprake van ‘beschermde arbeid’ voor arbeidsgehandicapten in de vorm van de sociale werkvoorziening (WSW). De Raad vindt ook dat er ‘beschermde arbeid’ moet komen voor werklozen met een zeer grote afstand tot de arbeidsmarkt. Deze banen zijn alleen toegankelijk voor mensen die langer dan 3 jaar werkloos en ouder dan 50 jaar zijn dan wel door een onafhankelijke indicatiecommissie voor deze vorm van beschermde arbeid in aanmerking worden gebracht. De onzekere toestand van de wereldeconomie maakt een exacte voorspelling van de ontwikkelingen op de arbeidsmarkt in Nederland op de middellange termijn moeilijk. Een aantal trends op hoofdlijnen tekent zich niettemin af. Omdat die richtinggevend moeten zijn voor het arbeidsmarktbeleid in het komende jaar, begint het advies van de Raad met een beschrijving van die verwachte ontwikkelingen. Reïntegratiemarkt De RWI acht het van groot belang dat informatie over diverse aspecten van reïntegratie op korte termijn in samenhang beschikbaar komt. Op korte termijn dient minimaal (per reïntegratiebedrijf) publiek beschikbaar te worden gesteld: informatie over prijs, resultaat, doelgroep en doorlooptijden van reïntegratieactiviteiten die onder de verantwoordelijkheid van gemeenten en UWV zijn uitgevoerd. Daar waar de reguliere informatievoorziening nog niet op korte termijn tot de gewenste resultaten leidt, is het een taak voor de minister van SZW aanvullend onderzoek te initiëren. Waar het gaat om uitkeringsverstrekking, is een strikt uniforme regeltoepassing gewenst. Reïntegratie vergt echter een ander type uitvoering, waarbij het eerste uitgangspunt effectiviteit dient te zijn. Kosten van dit beleid zouden moeten worden afgewogen tegen de financiële opbrengsten aan de uitkeringskant. De Raad is van mening dat het mogelijk moet zijn bij de uitwerking van het reïntegratiebeleid beargumenteerde keuzes te maken per doelgroep, regio, branche endergelijke in de inrichting of aanpassing van het uitvoeringsproces. Het doel hierbij zou moeten zijn: het realiseren van duidelijk omschreven prestaties. De presentaties kunnen worden vergeleken door middel van benchmarking om vervolgens na analyse van de verschillen tot bijstelling van de randvoorwaarden van het meersporenbeleid te komen. Over de wijze waarop de aansturing van het UWV kan bijdragen aan een doelmatige en effectieve uitvoering, zal de Raad separaat adviseren. Gezien de wettelijke taak van de Raad op het gebied van de kwaliteit en transparantie van de reïntegratiemarkt, acht de Raad het van groot belang inzicht te verkrijgen in de wijze waarop het UWV en gemeenten hun rol als opdrachtgever vervullen. Daarbij zijn de volgende stappen van belang:
De Raad stelt voor deze stappen in relatie tot de eerder genoemde aspecten (proces, resultaat en de positie van de cliënt) jaarlijks te evalueren. De RWI vindt het van belang dat ondernemingen, branches en sectoren het opdrachtgeverschap voor reïntegratie professioneel ter hand kunnen nemen. Ondersteuning kan ervoor zorgen dat de informatie die nodig is om voldoende te investeren in het opdrachtgeverschap eenvoudiger kan worden vergaard. De Raad is van mening dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid private initiatieven voor het opdrachtgeverschap, die voldoen aan het bipartiete karakter van het opdrachtgeverschap, zoals in de SUWI-wetgeving is omschreven, dient te stimuleren en financieel moet ondersteunen. De vormgeving van een dergelijke stimuleringsregeling is te bepalen aan de hand van de feitelijke ontwikkeling van het opdrachtgeverschap en daarbij optredende belemmeringen. Budgetten Omdat de RWI hecht aan de inzet van middelen op basis van gebleken inzicht in effectiviteit en doelmatigheid, verzoekt de RWI de minister van SZW ervoor zorg te dragen dat er systematisch empirisch inzicht bestaat in de vraag of de instrumenten van het arbeidsmarktbeleid daadwerkelijk bijdragen aan het bereiken van deze twee hoofddoelstellingen. Om het benodigde budget te kunnen vaststellen, is het verder nodig om te weten wie tot de doelgroep van het instrument behoort en hoe deze doelgroep zich kwantitatief en kwalitatief ontwikkelt. Naast de omvang zijn dus ook de kenmerken van de reïntegratiepopulatie zijn van belang. De RWI stelt voor in ieder geval de volgende doelgroep voor de reïntegratiepopulatie te hanteren:
Arbeidsmarktanalyse De voorstellen van de RWI zijn gedaan na een zorgvuldige analyse van de arbeidsmarkt. De arbeidsmarkt wordt zowel vanuit het perspectief van de vraagzijde als vanuit dat van de aanbodzijde benaderd. De analyse beschrijft tevens de wisselwerking tussen beiden. Ontwikkelingen aan de vraagzijde van de arbeidsmarkt Vanaf 1998 is een daling van de groei van de werkgelegenheid zichtbaar. Het CPB verwacht een dieptepunt in 2002, gevolgd door een licht herstel in de jaren erna. Een aanhoudende laagconjunctuur kan leiden tot uitstoot van personeel en dan vooral bij mensen met een lage productiviteit. Verwacht mag worden, dat de afname van de vraag naar arbeid zich in alle sectoren zal voordoen, met uitzondering van de zorg. Het sterkst zal de afname zijn in de technische en industrieberoepen, die geconcentreerd zijn in de conjunctuurgevoelige sectoren. Niet alleen kwantitatief, maar ook kwalitatief vinden er veranderingen plaats aan de vraagzijde van de arbeidsmarkt. Allereerst betekent de toenemende internationale concurrentie dat er hogere eisen gesteld worden aan het personeel. Productiviteit en brede inzetbaarheid zijn daarbij sleutelwoorden. Omdat het opleidingsniveau sterk samenhangt met deze kenmerken, nemen opleidingseisen geleidelijk verder toe. Gevolg: minder vraag naar laag opgeleiden en (relatief) meer vraag vanaf MBO-niveau. Afnemende groei van de werkgelegenheid betekent minder vacatures. Werkgevers openen minder nieuwe vacatures en zijn geneigd om vrijvallende vacatures niet te vervullen. In een dergelijke situatie zijn werknemers ook minder snel geneigd om van baan te veranderen. Doordat de mobiliteit op de arbeidsmarkt afneemt, zijn er ook minder baanopeningen waar werklozen van kunnen profiteren. Gevolg: meer aansluitingsproblemen op de arbeidsmarkt en moeilijker plaatsbare werklozen en arbeidsgehandicapten. Het aanpassingsvermogen van de arbeidsmarkt neemt af. Verwacht wordt dat door de afnemende groei van de werkgelegenheid in de komende jaren de vacaturevervulling er anders uit komt te zien. Aan de onderkant van de arbeidsmarkt zullen blijvende knelpunten in de vacaturevervulling het beeld bepalen, naast een oplopende werkloosheid en uitkeringsafhankelijkheid. Dit komt dan vooral omdat vraag en aanbod kwalitatief niet goed op elkaar aansluiten. Op de hogere opleidingsniveaus is vooral sprake van kwantitatieve tekorten. Hierdoor zullen de meeste moeilijk vervulbare vacatures zich blijven voordoen op en vanaf MBO-niveau. Ontwikkelingen aan de aanbodzijde van de arbeidsmarkt De sterke groei van de werkgelegenheid in de afgelopen jaren werd vooral mogelijk gemaakt door een forse toename van de beroepsbevolking. Nederland heeft een grote inhaalslag gemaakt met de arbeidsdeelname van (gehuwde) vrouwen. Maar ook de arbeidsdeelname van mannen ouder dan 55 jaar is aanzienlijk verbeterd. Verwacht wordt dat het arbeidsaanbod de komende jaren nog slechts met 1,1% per jaar zal groeien. Door de vergrijzing zal slechts 0,1% daarvan voor rekening van de bevolkingsgroei kunnen komen. De groei van de werkgelegenheid zal dus vooral moeten komen uit een betere benutting van de potentiële beroepsbevolking. Enkele ontwikkelingen dwingen daarbij tot alertheid. Een minder florissante economische groei leidt tot een moeizamere reïntegratie van werklozen en arbeidsgehandicapten. Ook stimuleert dit vervroegde uittreding van oudere werknemers en ontmoedigt het vrouwen om te herintreden. De mogelijkheden tot uitbreiding van de participatie zitten vooral aan de onderkant van de arbeidsmarkt, bij de ongeschoolden en laaggeschoolden. Op de hogere opleidingsniveaus is de participatie in de afgelopen jaren al zodanig toegenomen, dat de “rek” er uit begint te raken. Doordat de ontwikkeling van de vraag leidt tot geleidelijk hogere opleidingseisen, kan dit tot kwalitatieve aansluitingsproblemen leiden. Een verdere verhoging van het opleidingsniveau van de beroepsbevolking is daarom belangrijk voor het behoud van economische groei en werkgelegenheid. Meer specifiek is van belang is dat zoveel mogelijk mensen beschikken over een startkwalificatie en dat oudere werknemers goed geschoold blijven. Dit laatste is ook van belang om uitstroom, onder andere richting de WAO, te beperken. Bijzondere aandacht vragen etnische minderheden en jongeren. Ondanks de afgenomen werkloosheid onder allochtonen is hun arbeidsdeelname nog altijd veel lager dan bij autochtonen. Een preventief beleid is van groot belang bij jongeren. De jeugdwerkloosheid is erg conjunctuurgevoelig. Voorkomen moet worden dat door een teruglopende conjunctuur veel jongeren een “valse start” op de arbeidsmarkt maken, zoals dat in de jaren tachtig en negentig gebeurd is. Ondanks de positieve ontwikkelingen van de afgelopen jaren staat nog altijd een groot deel van de potentiële beroepsbevolking als gevolg van werkloosheid, ziekte of arbeidsongeschiktheid buiten spel. Velen kunnen en willen weer werken. Maar veel mogelijkheden voor werkhervatting blijven om uiteenlopende redenen onbenut. De voorstellen van de Raad in het Beleidskader 2002 beogen een bijdrage te leveren aan het verbeteren van die situatie.